以利益共享为核心的存量土地开发利用模式创新与实践

改革内容

我国现行规划土地管理制度体系主要是围绕新增用地而建立，与我市空间资源紧缺、存量用地为主的现实不相适应，使得项目落地难，规划实施难上加难。近年来，我委围绕存量土地开发不断加大改革创新力度，着力制度设计，以问题为导向，以利益共享机制为核心，逐步打造城市更新、土地整备、“农地”入市、已批未建土地盘活等存量土地开发模式，推动解决现实问题。

  城市更新主要服务于城市功能完善，以城市建成区为对象，通过政府引导、市场运作的方式推动实施。

  土地整备主要立足于公共利益和城市整体利益实现，以政府为主导，根据规划引导和城市发展要求，提前进行土地清理和用地整合，形成成片土地纳入政府储备，拓展城市空间，保障重大项目实施。

  “农地”入市核心是通过利益共享盘活原农村集体经济组织继受单位尚未完善征（转）地补偿手续且符合规划的工业、养老服务设施或安居型商品房用地。

  已批未建土地盘活主要是对用地功能与现行城市规划不符而无法开发建设的用地拟定《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（试行）》，通过盘活该类土地按规划进行开发利用，增加公共服务、交通设施、市政公用设施、居住等用地供应。

改革创新点

一是多途径推动原农村土地产权明晰。依托城市更新过程中对历史用地的处置政策、土地整备、“农地”入市等，通过“以利益共享推动产权明晰”，以规划实施后土地利益分成共享，推动解决原农村土地历史遗留问题，明晰产权，目前已取得良好效果。

二是创新建立了土地利益共享机制。改变了传统的由政府主导新增土地收益分配的局面，城市更新、土地整备、“农地”入市、已批未建用地盘活等多种利益共享机制，坚持推动土地增值收益在政府、市场主体、产权主体及原农村集体经济组织继受单位之间的合理分配，政府主要立足于公共配套的落地，促进城市、社区和企业等多方转型发展共赢。

三是探索了市场化模式推进土地二次开发的新路径。相比于其他城市存量土地开发，我市城市更新政策最大的特点在于由市场主导项目的全流程运作，政府主要制定规则、规划计划统筹和实施监管等。尤其是充分发挥市场主体的力量，将拆迁谈判、安置补偿等利益协商工作交给实施主体，推动了项目的高效、和谐实施。

四是建立了协商式单元规划制度。城市更新和土地整备建立单元规划制度，突破了传统的规划编制模式，在衔接法定图则的基础上，以项目实施为导向，通过协商式规划充分体现不同主体的发展诉求，大大提升了规划的可实施性。

改革成效

一是带动了固定资产投资，拉动了经济增长。近年来，以存量土地开发带动的固定资产投资额呈逐年递增态势。

二是提升了城市发展质量，保障了民生和重大项目建设。土地整备为南科大、轨道交通等一大批重大项目提供空间，有效保障市政府重大项目的建设，城市更新有效助推了特区一体化进程，落实一大批公益设施，促进了全市的公共设施均等化，提升了民生服务水平。。

三是强化了土地供应。城市更新成了商品房和保障性住房供应的重要来源；土地整备为城市发展储备了空间；凤凰社区首宗原农村工业用地成功挂牌出让扩大了供地范畴。

四是促进了产业转型，保障了产业用地空间。目前，全市已有多个拆除重建的产业升级项目获得规划审批，改造后将提供大面积的产业用房及配套设施，可为新型产业和鼓励发展产业提供空间保障，进一步促进产城融合。

五是推动了社会建设，提升了社会治理能力。我市开展的城市更新、土地整备等工作在空间上支撑了教育、卫生、医疗等社会公共服务建设，还推动了原农村集体经济组织继受单位治理结构及组织形式的改变，以及股份公司经济发展方式的转型，同时还推进了“村民”向“市民”转变的社会结构建设，提升了社会治理水平。