全面深化改革建议之七：坚持市场导向，发挥市场机制，实现生态文明建设的制度创新
由深圳创新发展研究院组织国内权威专家撰写的《 2017 中国改革报告》于 5 月发布，报告以「改革在路上」为主题，对 2017 年中国改革进行总体评估，对十二个重点领域改革进展进行评估，报告还从过去五年全面深化改革的实践中梳理成功经验，最后，对进一步全面深化改革提出系列建议。
新华网、新华社客户端、人民网、财经等多家媒体均发布消息和刊发了相关报告内容，《 2017 中国改革报告》也得到了有关方面的高度重视。
《 2017 中国改革报告》在全面评估 2017 年改革的基础上，对 2018 年以及未来全面深化改革提出了十条具体建议，我们将陆续推出部分建议，敬请关注。
文 | 深圳创新发展研究院课题组
正文约 ：2767字
预计阅读时间：7 分钟
十八大以来，我国生态文明领域的改革和发展都取得了显著成绩，我国生态环境的初步改善已经得到社会的普遍认同。
但这几年生态文明领域改革工作的重点主要集中在改革方案的顶层设计，以及利用行政手段加强环境督查和行政绩效考核评价方面，真正在生态文明领域改革基本的制度、体制机制创新方面还刚刚起步。
生态文明体制改革与经济体制改革相比，在制度体制机制创新方面，既有自身的特殊性，又有共同的规律性。
其中在处理政府和市场的关系方面，与经济体制改革相比，政府作用的发挥应该更大一些，发挥得更好一些。
尤其是在集中治理生态环境恶化的特殊历史时期，更是需要强化行政手段发挥好政府的作用。
但是从长远来看，实现我国生态文明，建设美丽中国，在发挥好政府作用的同时，最终还要发挥市场在资源配置中的决定性作用。
因此，十九大后，生态文明领域的改革重点应该逐步由主要靠政府、利用行政手段推动，向建立市场体系、充分激发市场活力、发挥市场在生态文明建设中的决定性作用方面转变，实现我国在生态文明建设改革和发展方面的制度创新。
生态文明市场是现代市场体系的重要组成部分，在西方市场经济发达国家，有关生态文明市场体系已经建立多年并逐步成熟完善；
但在我国社会主义市场经济体系建设中，生态文明市场是处于探索阶段，市场体系尚未形成，市场机制未能充分发挥，市场在配置资源中的决定性作用还受到很大限制。
从长远来看，我国需要逐步建立生态自然资源（或资本）产权交易市场、生态产品交易市场、排污权交易市场、环境信息市场、环境保护服务等市场体系。
发挥好自然资源所有权、取水权、排污权、碳汇权等重要市场要素的杠杆作用，并逐步使之在调节自然资源配置，改善生态环境中发挥决定性作用。
使自然资源开发利用者、良好生态环境的新占用者、公共投资改善生态环境的受益者等各类市场主体，都各自承担相应的生态环境成本，获得相应的生态环境效益，从而提高自然资本要素配置效率。
在发挥市场在生态文明市场建设中决定性作用的同时，政府主要承担在生态环境市场体系建立、发展中的监督主体责任。
把建立市场体系，制定市场规则，监督市场主体，维护市场秩序，发挥市场机制等，作为政府在建设我国生态文明体系中的主要职能，从而实现我国在生态文明领域改革和发展方面的制度创新。
从近期来看，生态文明建设的制度创新，需要重点做好以下四个方面的改革举措。
一、建立起我国比较完善的自然资源的产权制度
自然资源权属制度是自然资源保护、管理中不可缺少的基本制度。
目前，虽然我国法律规定自然资源主要属于国家和集体所有，但具体产权归属并不完全清楚。
自然资源所有者不到位，并且分散行使所有权的责任，为自然资源的保护、开发、利用带来一系列问题。
因此，解决自然资源产权问题是建立生态文明市场体系的基础。
▌首先，要建立自然资源的确权制度
解决矿产、森林、水、草原、土地等自然资源权属问题，这项工作虽然已经做了多年，但仍然任务繁重，情况很复杂，需要进行扎实细致的工作。
▌其次，要着力解决自然资源所有者不到位问题
建立统一的行使自然资源所有者责任的机构，明确责任。
在新一轮政府机构改革中，国务院成立了自然资源部，明确了自然资源部作为全民所有的自然资源资产所有者的责任。
应该说这是适应了建立我国自然资源的产权制度的客观要求，但如何处理在自然资源权属中的中央和地方的关系，也是未来自然资源要面临的重要问题。
▌再次，建立自然资源使用权交易制度
自然资源的权属包括两个基本方面，即所有权和使用权，在自然资源属于国家和集体的前提下，自然资源使用权的转让是自然资源开发利用中不可缺少的重要环节。
因此建立起不同类别的自然资源使用权交易市场，是完善自然资源交易制度，发挥市场机制的重要前提。
目前我国自然资源交易市场体系中，除了城市土地交易市场比较完善以外，绝大多数自然资源市场还没有建立起来，市场机制作用的发挥还非常有限。
二、建立自然资源资产价格体系，发挥市场在配置自然资源中的决定性作用
改革开放以来，在建立社会主义市场经济体制过程中，自然资源的价格体系很不完善，价格机制在市场调节中的重要作用没有得到应有的发挥。
最突出表现为在绝大部分自然资源资产定价机制中，自然资源及生态环境要素本身的资源价值尚未得到充分体现，严重影响了自然资源合理地开发、利用和保护。
比如，自来水水价中水资源费仅占水价的 2% ，而水资源利用所带来的水污染、水生态的破坏则需要大量的投入才能恢复。
治理水污染、保护水资源、维护水资源的生态平衡所需要的投资费用远远大于水资源使用价格。
此外，企业排污、矿产开采、滩涂围垦、土地整理等也造成自然资产利用的高额外部性成本。
因此，需要通过合理的价格体制，建立完善的价格体系，形成自然资产使用者对生态环境损失的市场补偿机制；
发挥价格杠杆在自然资源配置中的决定性作用，促进我国自然资源更好地开发利用和保护。
三、建立排污权、排放权交易市场，形成有利于污染治理和资源合理利用的市场机制
排放权、排污权市场在西方发达市场经济国家已经运行多年，比较成熟。
我国应该积极推动排放权、排污权市场
建立排放权、排污权交易平台，
建立排放权、排污权竞价机制和交易制度，