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重启深圳住房制度改革之四:需要什么样的现代住房制度?

作者:张思平 来源:财经杂志 时间:2019-03-02

在“房子是用来住的,不是用来炒的”的这一大方向下,深圳现代住房制度的基本目标大体可以概括为“住有所居,基本保障,全面覆盖,两类市场,循序渐进”。


张思平 | 文


毫无疑问,我们现在的住房制度出现了不少问题,畸高房价房价带来的社会危害越来越突出,重启房改也愈发紧迫。但怎么样的住房制度才是一个好的制度?如何才能构建一个好的住房制度?城市的保障房制度应该保障谁?


基于对深圳房改四十年历史得失的总结,对国内外住房制度的考察,对当前实际问题的认识,就构建以保障性为主体的现代住房制度提出政策建议。


做好制度设计


近年来,中央提出“房子是用来住的,不是用来炒的”,对全国住房制度改革方向的调整起了定基调作用。


在此大背景下,2018年7月27日,深圳市政府发布了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》(下称《意见》)。《意见》把住房制度的重点从以市场为主导,调整为以保障性为主导。《意见》明确表示“把民生属性摆在更重要的位置,以满足新市民住房需求为主要出发点,以建立租购并举的住房制度为主要方向”。与2003年房改相比,可说是对深圳住房制度改革方向的矫正和回归,但不可否认仍存在一些不足


为此,首先需要确定未来深圳住房制度的目标,即我们的住房制度应该有怎样的目标追求。


在“房子是用来住的,不是用来炒的”的这一大方向下,深圳现代住房制度的基本目标大体可以概括为“住有所居,基本保障,全面覆盖,两类市场,循序渐进”。



“住有所居”,是指通过不同方式、不同标准满足不同群众的住房需求。“住有所居”实际上是对“居者有其屋”的住房保障制度目标的相应调整。长期以来,“耕者有其田,居者有其屋”“有恒产者有恒心”通常成为社会各界对各级政府提供住房保障的期盼,是对更好生活的向往。


受其影响,深圳市在1989年制定的《深圳经济特区居屋发展纲要》中,也提出“住房私有化,居者有其屋”的方向,并具体提出到2000年或稍长一点时间,基本实现符合条件的市民都能住上一套单元式住房的目标。


实际上“居者有其屋”是在农业社会和小农经济条件下,实现农民小康生活水平应该达到的目标,而在现代社会,受多种条件的限制,使每个居民都拥有自己完全产权的房屋,或者说都能买得起商品房是难以做到的。从国际上一些发达国家和地区来看,新加坡、中国香港、美国、德国等最发达的国家和地区,也有一部分人只能住在政府提供的出租屋里,政府并不保证每个社会成员都能买得起住房。联合国人权宣言中讲的是指公民居住房屋的权利,而并非是指公民拥有所有权房屋的权利;政府在提供公共服务、公共产品的责任方面,是负有所有公民居住房屋的公共服务责任,而不是所有公民拥有房产权的责任。


因此,根据实际情况,未来的住房制度应该是低收入群体主要居住在政府提供的面积较小的出租屋,中等收入群体主要居住在政府提供的、面积适中的以租为主、以售为辅的保障性住房;中上收入群体部分居住在政府提供的面积宽裕、可租可售的保障房,部分群体居住在面积中等的市场商品房;高收入群体居住在面积较大、环境较好的市场商品房;少数富裕群体居住在环境好的大户型乃至别墅群。


“基本保障”,是指保障对象的居住条件基本上使保障对象收入水平可承受,与政府财政能力相适应的基本满足生活需要的住房标准和水平。


满足社会保障对象的住房基本需要,大体上可以分为三个方面的内容:


一是保障的水平和标准满足被保障对象的基本生活居住需要,联合国人权组织通常讲的公民的居住权,是指公民有权获得可支付得起的适宜于人类居住的,有良好的物质设备和基础服务设施的,具有安全、健康和尊严,并不受歧视的住房权利。在这个原则下,不同国家和地区基本保障的水平条件是不一样的。


二是基本保障要以保障对象能负担起、可承受为主要标准。由于住房保障对象是分层次的和不同群体的,不同层次、不同群体的负担能力水平不同,因此不同群体的基本保障标准和水平也是有差别的。


三是基本保障的标准应与供给能力相适应,保障标准和水平根据经济发展和政府财政能力的提高而逐步改善。在住房保障的标准和水平方面,我们没有条件、也不能够走北欧福利国家的道路。即使在经济发达的新加坡、中国香港,保障性住房的标准也是逐步提高的,其中新加坡在四十年住房保障发展的历史上,保障房在分配上经历了由租赁租屋向购买租屋的过渡,在套型上经历了由一房式、二房式向三房式、四房式过渡。香港的公共房屋在70年代仅仅有简单的室内配套,发展至今,香港公共屋村的水准已经很高了,不仅每个居住单位有独立的厨房、厕所和水电设备,而且屋村设有中小学校、银行、购物中心、酒楼、菜市场及停车场,村内还有花园和运动游乐场所等等。






新加坡组屋及配套的游乐设施。(报告附图)


“全面覆盖”,是指要覆盖到深圳所有常住人口的中低收入群体。在政府确定的收入标准和财产标准以下,凡是在深圳工作生活的常住市民,不论是否取得深圳户籍,不论学历高低,不论从事任何行业工作,也不管在深圳工作时间的长短,都应该纳入深圳保障性住房的范围,要实现对深圳常住人口全覆盖。


当前这种保障性住房仅仅覆盖户籍人口,在户籍人口中又以学历高低来确定重点保障的所谓人才住房的保障性住房的基本政策,是违背现代住房制度的基本目标的。


“两类市场”,是指应建立相对独立、封闭的保障性住房市场和开放性的商品房市场,分别为保障性住房的系统内部交易、转让和商品房的市场交易运行提供平台。政府对两类住房体系,实行分类调控的方针,保障房市场系统按政府制定的有关规则,实现保障房建设和分配的公共服务目标;市场商品房作为深圳市场经济体系的重要组成部分,按照市场规律,在政府宏观调控下独立运行。


建立两类市场是由住房本身两种属性决定的。按照现代住房制度的理论,住房一方面具有保障性质,是政府为中低收入人群提供公共服务、社会保障、社会福利的重要方面,另一方面也具有商品属性,是部分中高收入人群提高住房水平、进行投资发展的平台。按照住房的两种属性,建立各自独立运行的两类市场,是现代住房制度的基本特征。根据新加坡、中国香港的现代住房制度的经验,住房制度的顶层设计都从一开始就建立了两类市场,并制定了两类市场的运行规则,各自按照自己的规律独立运作。比如政府严格规定,高收入阶层不得进入保障性住房的内部市场,中低收入群体的保障性住房不得直接进入商品房市场交易。中低收入家庭收入提高后,必须在保障房内部市场转让后,才能进入商品房市场进行交易和投资。


两类市场的独立运行既能通过封闭的保障房市场很好地体现住房的福利性、保障性,又能使部分高收入群众通过住房商品市场,体现住房的投资功能。


“循序渐进”,就是市民住房保障的水平程度要与深圳经济社会发展水平相适应,与政府财政投资建设的能力相协调,保持保障房投资、建设、分配的可持续性。受条件限制,保障性住房的建设耗时耗力。西方不少发达国家推动现代住房制度、解决中低收入家庭的住房保障,普遍用了20年左右的时期,深圳作为上千万人口的特大城市,经济发展水平与英国、新加坡还有相当大的差距,因此解决好市民的住房保障问题,恐怕需要更长一些时间,那种提出难以达到的、过高的目标,只能给市民画饼充饥,并失去政府应有的信誉。


为此,在未来深圳在深化住房制度改革和保障房建设中,保障房建设的标准不可太高,住房面积继续坚持“小型化”的原则,根据经济发展水平和政府保障房建设能力的提高,循序渐进地提高标准、扩大面积。同时要继续完善公开公平公正的保障房供应体系,按照分配的轮候制度,分期分批、循序渐进地解决保障房保障对象的住房要求。


住房保障制度的重要政策调整


根据深圳市未来现代住房制度的目标和重要策略,建议深圳在2018年出台《意见》的基础上,对一些重要政策作重大调整,以进一步完善深圳现代住房制度改革。


将非户籍常住人口纳入深圳住房保障体系之中,扩大深圳住房保障体系的覆盖面。这个问题已经拖了近二十年,矛盾积累日益加深,为此,无论遇到多大的困难和阻力,深圳市政府都应该下决心解决这一问题。


将非户籍的常住人口中中低收入群体纳入深圳保障性住房体系和覆盖范围,是深圳市住房制度改革首先必须调整的最重大的政策。它关系到深圳住房制度改革方向性的调整,它既是保障市民住房基本权利的需要,也是国家住房制度改革所确定的原则,更是深圳未来促进经济社会健康发展和人民生活水平不断提高,以及完善住房制度的自身需要。


将非户籍常住人口中低收入群体纳入住房保障体系,对现有深圳住房保障制度和体系将是一个严重挑战,给未来保障性住房建设、供应、分配将带来巨大的压力。


据有关部门统计,到2015年底,深圳保障性住房覆盖的人群136万人,加上领取货币补贴的群众18万人,总共150万人左右,如按常住人口计算,住房保障率才16%,不用说与中国香港、新加坡相比,即使按国家要求的住房保障率的20%也达不到。据统计,在2017年1252.83万常住人口中,属于中低收入群体至少应在900万人,并且这几年深圳的常住人口仍在不断增长,住房保障对象越来越大,住房保障的任务越来越重。


在将非户籍的常住人口纳入住房保障范围内后,对现有的深圳住房保障体系建设的结构和其他重大问题,必须相应作出重大调整。比如住房保障的标准需要作重大调整,按现在的保障房中90平方米的人才房,以及三分之一的70平方米的安居房标准,肯定难以满足扩大保障范围后的实际需要。保障性住房建设规划中,公共租赁房仅占三分之一,显然与未来的保障对象的结构不适应。现在仅仅立足为户籍人口提供保障性住房的建设规划、布局都需要作重大调整。保障范围一下子扩大几倍后,仅靠政府建的公共租赁房,显然无法满足需要,必须对保障方式作出相应的调整,等等。


把非户籍的常住人口纳入住房保障的对象和范围,并不意味着政府立马就能为这一庞大群体提供保障性住房。从新加坡、中国香港等发达国家和地区的实际上看,保障性住房的范围及标准都有一个随着政府住房保障能力的提升而逐步扩大和提高的过程。因此,作为一座拥有上千万人口的特大城市,政府房屋保障的水平和标准也需要有个不断提高、不断改善的过程,需要分期分批,并用不同方式使常住人口享受政府提供住房保障。比如,根据保障性住房建设和供应的实际能力,以及住房保障范围扩大后的实际需要,调整和重新制定具体的保障性住房的规划、建设、分配、供应的标准,以收入水平或参加社保年限等为依据,建立合理的分配供应门槛,使部分保障对象获得实物性住房保障的同时,建立起规范的分房轮候制度,让多数暂未分到保障性住房的群体抱有在深圳“住有所居”的期待和梦想。又如,在实物住房短期难以满足需求的情况下,为了减轻保障对象的租房压力,可以采取货币补贴的方式,为保障对象提供必要的住房保障条件,等等。


取消主要以学历为标准的人才住房保障政策,建立以收入和财产为依据确定保障对象的合理的住房保障体系。


多年来,深圳市以学历作为主要依据,确定不同层次的人才标准,并列入住房保障制度中最重要的保障对象,将新建保障性住房中三分之一的房源作为“人才房”,并对未分配到“人才房”的人才进行货币补贴。虽然出台这些政策的出发点是为了提升城市对人才的吸引力,为深圳高科技发展提供更好的人才服务体系,但从根本上使政府和用人单位在人才住房保障和激励机制上发生了“错位”,违背了住房保障性的改革和公共政策制定中的公平原则和基本方向,为未来完善住房保障体系遗留了很多后遗症。因此,要按照现代住房保障制度和国家保障性住房的基本要求,回到以收入水平和财产水平为依据,确定住房保障对象的基本方向和基本原则上来。


对刚毕业不久,以及处于中低收入或中等收入的各种人才,应该纳入政府住房保障的对象和范围,用实物或货币进行住房保障。以收入或财产为标准确定保障性住房的对象,对深圳本科毕业生中绝大多数青年或收入不高的人,政府将会继续提供应有的住房保障,并且随着经济发展水平的提高,大部分人才的住房保障标准也会逐步提高。对部分处于高收入或中等收入的人才群体,在高房价的情况下,对部分特别需要的人才,用人单位也会采取其他不同激励方式,帮助他们解决好住房问题的。因此,调整以“学历”为主要依据的“人才保障房”政策,不会影响深圳整体上吸引人才的环境。


随着“人才房”政策的调整,政府保障房规划、建设、分配等一系列具体政策和措施,都应该相应调整,比如现在政府确定保障房建设规划和计划安排中,建筑面积90平方米“人才房”占三分之一,取消“人才房”的政策后,整个保障房的建设规划、布局以及建筑结构都应该作重要调整。原来以“人才房”为理由,安排企业单位在自有土地上自建的保障性住房,也需要在建设、分配方面作出调整。在对人才进行住房货币补贴方面,由于“人才房”政策取消,以及将非户籍的常住人口纳入住房保障体系后,整个保障性住房覆盖面的扩大,对住房货币补贴的范围和标准都应该作相应调整,等等。


取消以市场商品房价格为参照,调整为以保障对象可承受能力为标准,确定保障性住房的价格。


以市场商品房价格为参照系,按照一定的比例,确定保障性住房的售价和租金的数额,这是新加坡、中国香港过去长期以来确定保障性住房的售价、租金的基本方式。这种方式,在市场商品房价格不高,房地产市场长期健康有序发展的情况下,是比较适应的。但随着商品房市场价格和租金的不断攀升,保障性住房的房价和租金与市场商品房挂钩的弊端也越来越多,不仅是保障性住房的价格波动太大,更重要的是使保障对象的支付能力难以承受。


按照深圳的最新规定,安居型商品房的价格为同地段市场商品房售价、租金的50%,人才房为60%,按照现在深圳商品房价格,单靠被保障对象的家庭收入是难以买得起政府提供的安居房和人才房的。因此在未来深圳市保障性住房政策调整中,应该将各类保障性住房的价格和租金与届时同地段市场商品房价格、租金脱钩,改为与中低收入及其他住房保障对象的收入挂钩,根据可承受原则确定各类保障性住房的价格。


根据国际上通常的居民对商品房价格和租金的可承受能力的指标,房价收入比通常为4-6倍,租房支出通常不超过居民月收入的三分之一。为此,在未来确定深圳保障性住房的价格和租金时,应大体参照国际上通行的方式和方法,结合深圳的实际,确定出深圳各类保障性住房的价格和租金。


调整住房保障方式,把货币补贴作为主要方式,尽快把非户籍常住人口纳入住房保障体系之中。


长期以来,深圳对住房保障对象主要是采取实物的保障性住房的方式,即出售或出租房屋给住房保障对象。为此,政府的相关资金基本上用于保障性住房的建设,只是在近几年才对部分符合条件的本科毕业新来深圳的 “人才”发放人才安居补贴,对极个别享受低保对象的特困居民发放住房补贴。在仅仅对户籍人口进行住房保障的条件下,这种以实物补偿的方式,往往还使得大量的住房保障对象堵塞在“轮候制”里,如果将非户籍常住人口纳入住房保障体系之中,对市政府住房保障的压力可想而知。因此,必须调整现有的住房保障方式,调整住房建设和货币补偿之间的支出比例,在继续进行保障性住房建设的同时,应投入更多的保障资金,主要采取货币补偿方式,尽早对扩大覆盖面后的非户籍常住人口中符合条件的庞大群体发放住房补贴,分享深圳经济社会发展的成果,享受政府应该提供的必要的公共产品、公共服务和包括住房在内的社会保障福利体系。


可以借鉴一些国家和地区的经验,以发放“住房保障券”的方式给予保障对象住房货币补贴,让保障对象真正把住房补贴用于改善住房条件上。这同时对房屋租赁市场也会起到很好的规范效果,也便于政府对住房租赁市场的规范、监督和管理,形成政府向保障对象发放住房保障券,保障对象支付给房屋业主,房屋业主凭券向政府兑换现金的良好循环。


向保障对象发放“住房保障券”,是深圳针对扩大覆盖面后,在保障方式上的重要创新,如果成功实施,对解决全国上亿进城务工人员住房保障问题也有着重要的借鉴意义。


大规模租赁、收购、改造城中村原居民住房,迅速增加政府保障性住房数量,为更多的中低收入家庭提供廉租房。


将非户籍常住人口纳入政府保障性住房对象后,政府对保障性住房,尤其是为低收入群体提供的廉租房的数量需求将成倍增长,对未来若干年内政府保障房的建设带来巨大压力。对此,在近期对一些急需保障的低收入群众,可以采取货币补贴的保障方式,减轻他们的生活压力;但从长远来看,政府应该通过大量保障性住房的供应,逐步将货币补贴的方式向实物租赁或购买的方式转变。


过去几十年,在深圳的住房保障制度不完善,保障覆盖面低,保障性住房建设严重不足的情况下,原居民在城中村中兴建的大量住房,为几百万中低收入的非户籍常住人口提供廉租房,基本上弥补了政府保障房供应不足的缺陷,承担了应该由政府提供的保障性廉租房的功能。


由于种种原因,占深圳房屋建筑面积近一半的原居民兴建的住房中,相当数量是没有完备的规划、建设、验收等各种政府有关部门的审批手续,被称为违法建筑。从目前处理城中村及大量违章建筑的思路来看,大体上可以有三种方式:


一是整合城市更新,在未来几十年内,根据城市发展需要逐步分期分批推倒重建;


二是由房地产开发和租赁企业,按市场的规律和手段,去分批收购改造现有城中村的大量的出租屋,改善现有城中村出租屋的生活环境,然后再以市场价格出租给几百万非户籍常住人口;


三是主要由政府出面,分批分期对符合条件的城中村的出租屋进行收购或整体长期租赁,经过必要的维护、整治和环境改造,以及必要的教育、文化、卫生等社区配套,然后作为廉租房出租给中低收入的保障对象。


以上三种方式比较起来,第三种方式即由政府住房保障部门成批收购或整体长期租赁方式可能是最好的选择:一是可以尽快大幅度增加保障性住房中廉租屋的供应;二是可以大幅度节省保障性住房的建设资金;三是可以避免由房地产企业和房地产出租企业,按市场机制收购、长期租赁城中村出租屋从而带来大幅度租房价格的上涨;四是有利于规范和管理房屋出租市场;五是有利于解决城中村出租屋在建设、管理中遗留的一系列问题,包括出租屋管理、社区环境整治、公共服务配套,以及解决违章建筑中的确权、建筑安全等问题。


调整租售关系,坚持以租为主,最大限度地为中低收入群体提供廉租保障房。


在上世纪80、90年代深圳住房制度改革设计中,改革的目标和方式基本是出售保障性住房,因此“十一五”以前市政府通过各种渠道供应的27万套保障性住房,基本上已出售完毕。“十二五”期间供应的11万套住房,也有相当大的比例出售给保障对象了,目前政府手中掌握的用于出售的保障性住房十分有限。2018年市政府出台的《意见》中,虽然提出了“租售并举”的方向,对纠正过去在住房的保障方式上以售为主的方向有一定的积极意义。但是在保障性住房的建设和分配结构中,仍然体现“以售为主”的方式。比如在人才住房的供应方式上提出“可租可售”,在安居型商品房的供应方式上提出“可售可租,以售为主”,只有占全市住房总面积20%的公共租赁房,才提出“只租不售”的政策。


当前深圳保障性住房“以售为主,租售结合”的政策取向应该调整为“以租为主,租售结合”。这是因为:一是“以租为主,租售结合”更符合保障对象的收入和需求结构。随着非户籍常住人口纳入住房保障体系之中,更多低收入群体将成为深圳住房保障的主体对象,这部分人的收入水平、消费水平以及实际需求,更适应小型的公共租赁房。二是“以租为主”的保障方式可以尽快解决大多数的低收入群体的住房困难。按照深圳市目前的保障性住房的建设标准,以售为主的人才房、安居房建筑面积以70-90平方米为主,只租不售的公共租赁房建筑面积以30-60平方米为主,在同样规模的保障房建设资金的条件下,多建设一些只租不售的公共租赁房,能够满足更多的保障对象的实际需求,缩短中低收入群众保障性住房的轮候时间,更能发挥“雪中送炭”的救济保障作用。


根据“以租为主,租售结合”的政策调整,未来保障性住房的规划、建设和供应的结构应该有较大的调整。未来深圳市保障性住房供应的结构中,30-60平方米的公共租赁房至少应该达到70%到80%。按照每家三口人计算,保障的人数可以大幅度增加,低收入群体的保障房轮候时间会大大缩短。随着未来深圳经济发展和市民收入水平的提高,未来再考虑逐步降低公共租赁房的比例,提高以售为主的安居型住房的比例,不断提高住房保障的水平和标准,适应保障对象的结构变化和需要。


从长远来看,保障性住房的方式,可能最终调整到租售4:6的比例更为合适,即在住房保障体系中,40%的家庭购买保障性住房,60%的家庭向政府租房,这是因为一定时期后随着深圳常住人口增长速度趋缓,总量大体稳定,通过大批廉租房的建设,低收入群众住房保障的供需严重不平衡状况得到缓解,中低收入群众的收入水平得到了一定的提高,购买保障性住房的能力显著增长,保障房的出售比例应相应提高。


香港有310万居民住在政府提供的保障性住房,其中250万人为租住,近60万人则居住在购买的按“居者有其屋”规划的居屋中,即只有20%的保障对象购买政府的保障房。2017年深圳人均GDP只有香港的50%左右,因此即使在未来深圳保障性住房中出售的比例也不应该太高,以更好地体现保障性住房公平性的基本原则,尽最大可能解决低收入群体的基本住房需求。


调整保障性住房出售政策,建立内部封闭运转机制,隔离保障性住房和商品房市场的流通。


自从1999年深圳市允许保障性住房直接进入商品房市场后,正式打通了保障性住房与市场商品房的通道。近20年的实践证明,两个市场的打通弊多利少,带来的政府保障房资源大量流失,以及出现新的社会不公平现象,应该说是深圳住房制度改革在探索中出现的制度性缺陷,为保障性住房供给的可持续性带来长远的不利影响。2018年深圳市出台的《意见》中,虽然提高了向商品房市场出售保障性住房的条件和门槛,并且原则性规定了进入商品房市场后向政府缴纳一定比例的增值收益,但两个市场仍然保留了通道,上述所讲的弊端仍然存在。


因此,对未来购买保障性住房应取消保障性住房允许上市的基本政策和规定,收入水平提高后需要购买市场商品房的保障对象,由政府回购其已经购买的保障性住房,回购价格应适当考虑保障对象购买保障房的成本和收益,在高于购买价低于市场商品房价格区间进行合理选择,兼顾各方利益,既防止保障性住房直接进入商品房市场带来的弊端,又能鼓励收入水平提高后退出保障性住房的积极性。


取消保障性住房进入商品房市场的政策后,自然形成封闭运行的保障性住房内部市场与商品房市场两个市场并存的市场结构和格局,两个市场各自按照自己的规划运行,商品房市场按供应关系由市场调节,保障性住房市场则按政府制定的法律法规规范运作。对两个市场的运行,应该借鉴中国香港、新加坡的经验,结合深圳的实际,制定具体的政策规定。比如,应该根据市民的实际收入和财产状况,确定各类保障性住房的准入和退出的标准。从准入标准来看,香港对享受租屋和购买居屋的门槛都有严格的法律法规要求,当收入水平超过租屋的标准时,保障对象应及时退出所租房屋,进入购买居屋的群体,如果购买居屋居民的收入水平超过标准时,应退出居屋购买群体,而进入购买市场商品房的高收入行列。从未来深圳住房制度及两类住房交易市场的趋势来看,作为住房保障对象,随着家庭收入的变化,市民的居住可以在两个市场之间转换,但保障性住房不能在两个市场之间转换,这应该成为未来深圳现代住房制度的一项基本原则。


取消企事业单位自建保障房的政策,对已批准的各企事业单位在建的保障性住房进行清理规范。


深圳在经历了几十年房改曲折探索后,2018年深圳市政府出台的《意见》中,以多主体供给保障房为由,出台了“支持企事业单位利用符合规定的自有用地或自有用房,建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”,这项政策会给未来深圳保障性住房的建设分配和管理带来一系列后遗症。


随着全国住房制度的改革,这种所谓单位自建保障性住房的方式已经被取消,单位福利保障房的建设和分配已经成为历史。住房保障是政府的重要公共职能,不能重新回到由各单位自己承担保障职工住房的福利分房的老路上去。


单位提供福利保障房不仅有悖于住房社会保障的基本性质,而且会给社会带来新的极大的不公平,造成政府土地资源和财政资源的流失,给未来的深圳住房保障制度带来制度性缺陷,应该进行调整;取消企事业单位自建各种类型的保障性住房的做法,把所有社会成员,根据市政府制定的标准和门槛,统一纳入社会住房保障体系之中。


为了不遗留更多的后遗症,对已经批准的由企事业单位建设的包括人才房、安居型商品房、公共租赁房在内的各种保障性用房,应根据以下几种情况分别完善处理:

一是对事业单位利用政府行政划拨的土地以及部分或全部政府资金,建设的供本单位员工居住的保障性住房,应统一纳入政府保障性住房的供应体系,本单位员工按照全市统一的保障性住房的标准,参与市各类保障性住房的分配。


二是对企业利用自己土地建设各类保障性住房,如果土地规划使用性质是非市场商品房用地,建成后政府应回收企业自建的保障房,纳入全市保障性住房的体系之中;同时政府应支付企业保障房建设中的合理的代建费,并退返企业购买土地时已经付出的地价,企业员工纳入全市的住房保障之中,按规定参与市保障房的分配。


三是如果企业将自有用地的功能由工业建设用地调整为市场商品房性质,建成后作为企业员工福利或职工的激励方式,低价或无偿租赁给自己企业的员工,企业应参照市场商品房的土地出售价格,向政府补交地价。在这种情况下,企业员工的住房本质上是企业给的福利待遇或激励措施,与市政府住房保障体系没有直接关系。


四是如果是在工业园区内,企业利用自有土地建房,在土地的功能和性质没有改变为市场商品房性质的情况下,企业所建房子不能对外销售,只能用于为本企业员工提供必要的配套的职工宿舍。对于这类企业为园区配套自建的员工宿舍,政府主要是加强监管,防止企业变相向企业员工出售住房,更要防止企业向社会出售、出租自建的住房。


理清政府与各类住房建设主体的界限和关系,进一步完善保障性住房的建设、供给体系。


2018年深圳市政府出台的《意见》中,为加强保障性住房的建设与供给,提出了“多主体供给”的方针和策略,并具体提出了八类供给主体及其相应的供给方式。虽然多主体供给在近期有利于加快保障性住房的建设,但是政府与各类建设主体的界限不清,职类混乱。


不同种类供给主体与政府关系的界限调整具体措施如下:


第一,关于“以房地产开发企业为主,提供市场商品房、安居型商品房”。安居型商品房属于保障性住房,售价远远低于市场商品房,因此,政府只提供包括安居型商品房在内的保障性住房,不应向社会提供市场商品房。同时,房地产开发企业作为以盈利为目的的市场主体,不负责提供属于保障性住房性质的安居型商品房。


目前政府要求房地产开发商在市场商品房开发过程中,提供部分安居房实际上是帮助政府代建,代建费用或由政府以减少地价,或提高土地容积率,或调整改变土地功能等方式进行补偿,本质上不是房地产开发企业为社会提供的安居型商品房,而是在获得一定补偿的前提下,为政府代建的保障房。在这个问题上,不仅政府与企业的关系在性质上是模糊的,而且在具体代建费用和对各种形式的补偿方式的计算上也是不清晰的,有可能造成政府与房地产开发有关的资源的流失和损失。


第二,关于“以住房租赁经营机构为主,提供各类长租公寓”。“住房租赁经营机构”作为多主体供给之一是极不准确的模糊概念。首先是“长租公寓”的性质不明确,如果“长租公寓”是为中高收入群体提供的租赁商品房的性质,供需双方完全是市场行为,由公寓出租方与需求方按市场规则进行交易;包括住房租赁机构在内的各种房地产出租中介组织,只是为供需双方提供服务的专业服务公司或机构,并非“长租公寓”的供应者,这些机构收取的只是服务费,并非租金,即使这些机构进行了一些维护、装修等增值服务,也并未改变其中介服务的性质,他们并非“长租公寓”的提供者。如果“长租公寓”是政府提供的保障性住房,房屋的提供者应该是政府租房保障部门,住房租赁经营机构只是受政府有关部门委托,负责管理“长租公寓”的服务机构。


 

在高房价的背景下,长租公寓成为各路资方争抢的新市场。(报告附图)


第三,关于“以人才住房专营机构为主,建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。


委托人才住房专营机构来建设筹集各类保障性住房有可能带来政企关系的混乱。2016年以来深圳市成立专门建设保障房的国有企业,即深圳市人才安居集团。成立安居集团的出发点是为了加快人才保障性住房的建设,但是由于企业与政府的边界和界限未能明确理清,未来也会造成相当多的混乱和遗留问题。


比如作为国有企业的安居集团是以盈利为目标的市场竞争的主体,还是非盈利性质的人才保障建设和管理的服务机构呢?


如果是以盈利为目标的房地产开发企业,它的土地资源或者从土地拍卖市场上竞争而得,或者按市场价格从市政府手中协议转让,不能以现在的所谓“行政划拨”或以远远低于市场价格的“协议出让”方式获得;在这种情况下,安居集团提供的各类房屋应该是以市场商品房的价格出售或出租,而不可能按政府规定以“同地段市场商品住房的租金、售价的60%左右”出租或出售。


如果安居集团是一个主要以政府划拨土地资源,并按照政府保障性住房的价格出售或出租的组织机构,它就不应该是个以盈利为目标的国有企业,应该是一个负责保障性住房建设管理服务的非营利机构。因此,未来对人才安居集团或类似这样的企业,必须重新界定和理清政府和企业的关系。界定安居集团与政府的关系,有两种方式可以选择:


第一种是将人才安居集团作为一个独立经营自负盈亏的企业,它与政府负责保障性住房的有关部门是代建代管的关系。


2017年深圳首宗“只租不售”用地——龙华民治街道一宗二类居住用地,被深圳市人才安居集团以10.1亿元拍下。一起参与竞拍的还有万科、佳兆业、星河、碧桂园、保利、中海、龙华建设等7家房企。(报告附图)


第二种方式是借鉴香港房委会的经验和做法,将人才安居集团改造调整为非盈利性的法定机构。


第四,关于“支持各类金融机构,采取直接投资、融资等方式,建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。


政府保障性住房建设过程中,由于建设资金需求量大,为了加快保障性住房的建设,减少财政资金压力,防范债务风险,采取银行贷款、发行债券等不同形式的金融融资方式是非常有必要的。但是允许金融机构直接投资各类保障房的建设是个不恰当的政策。这是因为金融机构的直接投资与保障性住房建设的性质是矛盾的,金融机构一旦直接投资,既要成为保障性住房建设的股东和房屋业主之一,又要追求与市场投资盈利水平相适应的投资回报。


而对政府来讲,建设保障性住房,为中低收入群体提供基本的住房需求,是政府主要的基本公共服务职能,它不是一个商业行为,因此不应该让市场化的金融机构来承担政府的公共服务职能,金融机构不应该成为保障性住房建设的股东之一和保障性住房的业主之一。


更为重要的是,保障性住房是为中低收入群体提供的福利,是非盈利性质的,保障房出售、出租的价格是根据保障对象可承受能力确定的,不应该达到市场商品房的出售出租价格。有些保障性住房的价格,不仅不能达到市场商品房的平均利润,还有可能发生亏损或需要补贴,这与作为投资者的金融机构的盈利性和投资回报目标要求是相悖的,因此是不可能持续的。因此,保障性住房的建设和管理不能采取各类金融机构直接投资的方式。


第五,关于“支持社会组织等各类主体,建设筹集具有公益性质的各类住房”。


这一条保障性住房建设的政策和供应主体也应该调整或取消。这是因为,从社会组织建设的公益性质的各类保障性住房的供应对象来看,都应该是中低收入或更加困难的享受城市低保人群或残疾人群等特殊群体,这些特殊群体本来就应该在保障性住房体系的保障范围之内,甚至是优先特殊保障的对象,由政府各类保障性住房来供给。


从社会组织作为保障性、公益性住房建设主体来讲,社会组织与政府之间一系列关系和政策需要界定和厘清。比如,在社会组织公益性质的各类住房的土地资源的获得方式上,是政府无偿划拨,还是有偿转让?如果采取有偿转让的方式,是与政府协议转让还是通过市场竞争取得?这些都是不清晰的。又如,各类公益性保障住房建成后的供给对象如何确定?是政府按照全市的统一标准来统一分配,还是由社会组织自己决定对特定供给对象进行直接分配?如果由社会组织直接分配,在公益性保障性住房的分配中,如何体现公平合理的原则?再如,社会组织建设的公益性保障性住房的产权归属如何确定?是由政府所有,纳入保障性住房的统一管理之中,还是由社会组织所有?如果由社会组织所有,是否符合公平合理的原则?此外,这些公益性保障性住房未来可否转让或进入市场流通?等等一系列问题需要研究和界定,仓促出台一条保障性住房建设的政策会带来无数的历史遗留问题。


从发挥社会组织对公益性保障性住房建设和供给的积极性来看,可以考虑支持社会组织采用两种方式发挥对中低收入或特殊弱势群体的住房保障的积极作用:一是由社会组织从商品房市场上直接购入或租用各种住房,然后以公益慈善的方式定向捐赠或捐租给特殊困难群体。二是鼓励社会组织的资金以公益慈善方式,直接捐赠和资助特殊群体用于租房或购房的专项用途,以帮助解决特殊困难群体的住房困难。这两种方式能够充分发挥社会组织的积极作用,使之成为政府为中低收入群体提供保障性住房的一支补充力量。


重新审视住房公积金制度的存续,制定更有效的住房金融政策


住房公积金制度是需求侧完善住房保障制度的一种方式。


从2010年12月深圳市政府正式出台《深圳市住房公积金管理暂行办法》到2018年底,深圳市累计开立单位账户25.97万户,开立个人账户达1350.92万户,位居全国第三位,累计归集资金达3112.23亿元,提取笔数3315.39万笔,提取总额达1513.57亿元。应该说,在深圳房价不断攀升的情况下,住房公积金制度的延续和完善,对于解决部分市民购买商品房起了一定的资助作用。



2011-2018 年深圳市住房公积金累计归集资金(亿元)

数据来源:深圳市住房公积金管理中心


2011-2018年深圳市住房公积金提取笔数和提取资金

数据来源:深圳市住房公积金管理中心


但是,随着2015年深圳房价又一次成倍翻番,以及新的公积金制度运作实践中暴露出来的问题,深圳住房公积金制度再次引起“废立”的思考。当前深圳公积金运作中存在的主要问题有:


一是住房公积金对市民购买商品房的促进作用已经十分有限;二是对参加公积金的大多数个人来讲,经济利益受到了实际损失;三是住房公积金制度的实际受惠者是少数有能力购买市场商品房的收入比较高的群体,受损的是绝大多数无力购买商品房的中低收入群体,这样的制度设计与社会公平合理的原则是相悖的;四是加重了企业和单位的负担。


从上述问题来看,住房公积金制度的性质已经发生很大变化,作为购房“互助”的作用和功能在萎缩,作为专项储蓄制度使绝大多数职工受到了利益损失,使党政机关、事业单位和国有企业合理避税、增加员工福利补贴成为目前支撑住房公积金存在和发展的重要因素。


深圳住房公积金是一项涉及几百万员工切身利益和上千亿资金安全的重要制度,草率决策、轻易地废除恐怕是不可取的。但是从制度上进行根本的改进,使之与建立住房公积金的初衷和基本原则相适应,应该是可取的态度。


未来深圳住房公积金制度的根本改革,可以考虑从两个基本方向推进:一是将具有购买市场商品房能力的高收入或中高收入群体,不列入住房公积金覆盖范围和资金归集范围,使这部分群体主要依靠商业性的住房金融机构,用市场的方法解决购买商品房的资金渠道。二是将现有住房公积金运营中心改造转型为专门为中低收入群体购买保障性住房服务的政策性金融机构,按照政府支持、市场化运作的方式,探索创新住宅政策性金融机构的运行机制。


当然,住房公积金制度的改革、政策的调整,以及公积金运营中心的转型,都涉及几百万员工的切身利益,涉及未来深圳住房制度改革的整体设计,还需要进一步论证,并做好新旧体制机制转换过程中的平稳有序衔接。


(作者为深圳市委原常委、副市长,《财经》记者熊平平改写,编辑:朱弢)


【延伸阅读】

重启深圳住房制度改革之一:高房价何来?
重启深圳住房制度改革之二:高房价管得住吗?

重启深圳住房制度改革之三:总结四十年得失,警惕房改偏向