郑秉文丨中国社会保障70年：转型与发展的历程

70年来，中国经济的成功转型，牵引和要求中国社会保障转型；中国社会保障的成功转型反过来又确保和促进了中国经济的成功转型。中国社会保障制度70年的转型和发展可划分为“两个时期”，细分为“7个阶段”。

一、1949-1978年：传统社会保障制度时期

改革开放前，传统社会保障制度的发展可以分为3个阶段：

1949-1958年，制度初创阶段

这一阶段的重要标志是1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（1953年和1956年进行了修订），主要成就是初步创建了城镇劳动保险制度、农村“五保”制度和农村合作医疗制度。劳动保险制度基本覆盖了企业职工生命周期的各个阶段，职工家属也能享受相当的待遇水平，成为计划经济时期低工资的补充。农村“五保”制度以人民公社为依托，对没有劳动能力、没有生活来源、没有法定抚养人的“三无人员”做到了“保吃、保穿、保烧、保教、保葬”，由生产大队或生产队安排和照顾五保对象；农村合作医疗制度的确立肇始于1955年初山西省米山乡的实践，由农业生产合作社、农民和医生共同筹建保健站，为农民提供免费的预防保健服务，农民只需出少量的保健费，无需支付挂号费和出诊费。

1959-1966年，制度调整阶段

在城镇，公费医疗和劳保医疗随着覆盖面扩大，逐渐出现费用上涨趋势，给财政造成巨大压力。为了减轻财政负担，中央政府出台了一系列限制性措施，逐渐设立了干部特权和等级制度以控制费用上涨。在农村，人民公社制度的确立和实施刺激了“五保”制度与合作医疗制度覆盖面的不断扩大，激发了农村社保制度的发展潜力。

1967-1978年，蜕化为企业保险阶段

随着“文化大革命”的兴起，城镇的“国家-企业保险”完全瘫痪并蜕化为“企业保险”，职工的生、老、病、死完全成为企业内部事务，这是因为：第一，制度融资渠道因全民所有制企业大面积亏损而逐渐枯竭，1976年全国亏损面达到31.52%，单一的企业缴费难以维持制度的正常运行；第二，制度赖以运转的管理主体——工会系统基本处于瘫痪状态，负责制度的资金使用和管理的基层工会难以正常工作；第三，国营企业被禁止提取劳动保险金，社保资金流由国家“兜底”下降为企业“兜底”，“单位”成为制度赖以生存的唯一基础。在农村，“五保”制度几乎全部停顿，到1978年底，全国敬老院仅有7175所、在院老人只有10多万人；但农村合作医疗得到空前的发展，在全国大范围迅速铺开。

传统社会保障制度是构建在马克思的社会总产品扣除思想上的：马克思认为集体的劳动所得即为社会总产品，应该从社会总产品中扣除用于应付不幸事件、自然灾害等的后备基金或保险基金。社保基金从社会总产品中直接扣除，因此工人自身不需要缴费。在实践中，新中国的社会保障制度借鉴了苏联的国家保险模式，并按照马克思的扣除理论，规定只有企业缴费为资金来源，个人不缴费。很显然，对于计划经济而言，这种缴费方式在本质上还是国家负责。

二、1978年至今：现代社会保障制度时期

在开放型经济时期，现代社会保障制度的发展可细分为4个阶段：

1978-1992年，反思传统社会保障制度并探索新制度阶段

这一阶段，城镇社会保障事业面临两大任务。

一是恢复被“文革”严重破坏的社会保障制度：在养老保险方面，以1978年国务院颁布的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》两个文件为标志。机关事业单位养老保险和全民企业职工养老保险制度得以恢复，解决了“文革”十年来积累的机关事业单位和国有企业200多万职工无法退休的问题；公费医疗方面，通过严格规范就医行为、加大个人责任以及控制支付范围等方式降低费用支出；劳保医疗方面，实行离退休人员医疗费用和职工大病医疗费用的社会统筹，并且规定个人的缴费责任。

二是探索新型社会保障制度以适应多种所有制形式和多种分配制度等新环境的要求：随着劳动合同制的实施，合同制职工从1984年的209万人迅速增长到1986年的624万人，为保障合同制职工的合法权益，国务院于1986年探索建立了由企业和个人缴费的积累制养老保险制度。由于用工制度的改革，20世纪80年代中期以后中国失业人数越来越多；为此，中国于1986年实施了国营企业职工待业保险制度，到1989年底，对13.6万失业人员发放了待业救济金。

农村社会保障改革的任务主要是解决“五保”制度的资金问题：1991年，国务院颁布的一项条例规定乡统筹费和村提留公益金可用于“五保”供养，基本解决了“五保”制度的资金困境；同期，农村合作医疗制度的作用逐渐减弱，全国实行合作医疗制度的行政村数量大幅下降。

1993-1998年，现代社会保障制度思路形成与目标模式选择阶段

1993年，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下称《决定》），提出“建立多层次的社会保障体系”以及“（城镇职工养老保险和医疗保险制度）实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标，并且第一次明确提出：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。

以此为标志，中国社会保障制度改革进入顶层设计、模式选择的阶段。

养老保险方面，以1995年国务院发布的6号文件和1997年国务院发布的26号文件为标志，中国正式建立了社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的城镇职工养老保险制度；

医疗保险方面，1998年确立了覆盖城镇所有用人单位并以地级以上行政区为统筹单位的“统账结合”的城镇职工基本医疗保险制度；

失业保险制度方面，1993年对刚建立不久的待业保险制度进行了扩大实施范围、调整待遇计发办法和提高待遇水平等方面的改革，为日后正式建立失业保险打下了基础；

农村社会保障制度方面，在一些经济相对发达地区试点了农村养老保险制度，并对农村合作医疗制度进行了一些重建。

此外，中国还探索建立了工伤保险制度和城市居民最低生活保障制度（简称“低保”），标志着非缴费型制度的正式引入，现代社会保障体系不断完善。

1999-2012年，现代社会保障体系初步形成和完善阶段

这一阶段，中国现代社会保障制度的框架进一步完善、覆盖范围进一步扩大、法制化程度进一步提高，主要改革内容包括：

首先，建立了覆盖城乡的多层次养老保险体系。1999年，国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》将养老保险的覆盖范围由国有企业、城镇集体企业扩大到外商投资企业、城镇私营企业和城镇个体工商户，并且到2005年纳入灵活就业人员；城镇职工基本养老保险制度在确定“统账结合”的目标模式之后，分别于2000年和2005年在东北三省开展了做实个人账户的试点工作，开始逐步实现部分积累制；2004年，信托制DC型企业年金制度被明确作为养老保险第二支柱，养老保险制度开始朝着多层次的目标迈进；2009年，国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着农村居民养老保险制度正式建立。

其次，初步建立覆盖城乡的医疗保障体系。1998年，国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确提出建立城镇职工基本医疗保险制度。“统账结合”的城镇职工基本医疗保险制度取代公费医疗和劳保医疗制度，并设置了个人账户和起付线以强化个人责任；2003年，国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》起，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）开始在全国试点。

再次，失业保险制度取代待业保险制度。1999年，国务院颁布《失业保险条例》“失业保险”取代“待业保险”，覆盖范围扩大到全部企事业单位，个人和单位共同缴费，失业保险金的给付标准与最低工资水平和低保线挂钩。

最后，完善了覆盖城乡的最低生活保障制度。1999年，城市居民最低生活保障制度的保障原则、保障标准和资金来源等进一步规范化，城市居民低保制度正式建立起来；在农村，为切实解决贫困人口的生活困难，国务院决定2007年在全国建立农村低保制度。此外，在法制化建设方面，2010年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国社会保险法》，意味着中国现代社会保障制度的法制化程度进一步提高。

2013年以来，现代社会保障制度全面深化改革阶段

党的十八届三中全会以来，现代社会保障制度的整体框架基本搭建完成，缴费型制度和非缴费型制度相互配合构成了完整的制度体系。

2014年《社会救助暂行办法》的发布进一步规范了社会救助制度，标志着包括低保、农村特困救助、临时救助、医疗救助、残疾人救助、教育救助、住房救助等在内的综合社会救助体系正式确立。

养老保险制度改革进一步深化：2015年，国务院发布了《关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》和《机关事业单位职业年金办法》机关事业单位养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度的并轨工作迈出重要步伐，养老保险制度的公平性进一步提升。

以2014年国务院发布的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》和2016年发布的《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》为标志，城乡统筹成为现代社会保障制度全面深化改革的重点，城乡居民基本养老保险制度和城乡居民基本医疗保险制度正式确立，加强了城乡居民社会保障制度的整合。

整体来看，现代社会保障制度进入结构性改革时期，社会保险制度的公平性进一步提升、制度整合以及城乡统筹的速度加快，综合社会救助体系的“兜底”功能进一步强化，社会保障积极参与供给侧结构性改革大局。

作者郑秉文系深圳创新发展研究院资深研究员、全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任。
本文节选自《中国社会保障70年：转型及对开放型经济体的贡献》，全文原载于《中国经济学人》2019年第4期。